ぼちぼち改正個人情報保護法を読む-1条(目的)

2005年に成立した個人情報保護法の改正法の全面施行がいよいよあと1か月余と迫ってきました。5月30日です。
改正で小規模事業者も個人情報取扱事業者となるため、中小企業では対応が間に合わっていないという報道も聞こえてきています。個人情報保護法は理解するまでに一定の時間がかかりますが、条文を丹念に読んていけば理解が早まります。1条ずつぼちぼちとPOSTすることにしました。

まず、第1条です。下線を引いたところが2003年5月に成立した当初の法律から改正された部分です。この改正はすでに2016年1月1日から施行されています。これは、改正された条文が条文ごとに施行日時が異なっていることによります。

 (目的)
第1条 この法律は、高度情報通信社会の進展に伴い個人情報の利用が著しく拡大していることに鑑み、個人情報の適正な取扱いに関し、基本理念及び政府による基本方針の作成その他の個人情報の保護に関する施策の基本となる事項を定め、国及び地方公共団体の責務等を明らかにするとともに、個人情報を取り扱う事業者の遵守すべき義務等を定めることにより、個人情報の適正かつ効果的な活用が新たな産業の創出並びに活力ある経済社会及び豊かな国民生活の実現に資するものであることその他の個人情報の有用性に配慮しつつ、個人の権利利益を保護す ることを目的とする。

 

改正部分は有用性の例示

以前は、シンプルに「個人情報の有用性に配慮しつつ」とだけ書かれていたのですが、長い一文が加わりました。「個人情報の適正かつ効果的な活用が新たな産業の創出並びに活力ある経済社会及び豊かな国民生活の実現に資するものであることその他の」とは、個人情報の有用性の例示です。

「パーソナルデータの利活用に関する大綱」以降に政府内で法案作成が進んでいました。この条文が目的規定に入ったのは、法改正に際して、自民党・公明党の与党による提言が関係しているとのことです。
まず、自民党は、2015年2月12日、政務調査会内閣部会長・消費者問題調査会長・IT戦略特命委員長が連盟で「個人情報保護法改正に関する提言」が出されました。同提言は、「本来の法改正の趣旨を踏まえ、個人情報保護法の目的規定及び新たに設置する第三者委員会…の任務規定に、個人情報の利活用の推進に配慮する旨を明記すること。」としています。
また、公明党は、内閣部会と消費者問題対策本部の合同会議が、内閣官房に個人情報保護法の目的に「新たな産業の創出並びに活力ある経済社会及び豊かな国民生活の実現に資するもの」を入れることを提言しています。提言は10項目からなるもののようですが、全文は確認できていません。

このように例示がなされたのはどうしてでしょうか。
個人情報の利活用と個人の権利利益は対等のものであり、両者は比較衡量するもべきものという意味なのでしょうか。そうであれば、個人情報保護法の立ち位置の大転換となります。
いいえ、個人の権利利益の保護が最重要の目的であることは、改正法でも変わっていません。

これについては、一例ですが、衆議院の内閣委員会で次のように審議されています。

阿部知子議員

まず冒頭、今回の法改正の意味でありますが、個人情報保護法の現行の目的規定では、「個人情報の有用性に配慮しつつ、個人の権利利益を保護する」となっておりますが、改正案では、「個人情報の適正かつ効果的な活用が新たな産業の創出並びに活力ある経済社会及び豊かな国民生活の実現に資するものであることその他の個人情報の有用性に配慮しつつ、」というふうに、ある意味では大きく転換しているのではないか。活用と保護におけるバランスということを先ほど山口大臣はおっしゃいましたが、このバランスが、おもりが傾いているのではないかというふうに受けとめる国民も私は多いと思います。
そこで、大臣に冒頭お伺いいたしますが、そもそも今回の改正の前段、大きな土俵は、個人の権利利益の保護ということをベースにした上で利活用というふうになっておると理解してよろしいでしょうか。

山口俊一国務大臣

御指摘いただきましたが、そのように理解をしていただいて結構だ、少なくとも私はそう考えております。
今回の法案におきます目的規定の改正、これにつきましては、もう既に現行法に規定をされております個人情報の有用性、これの具体例としての新たな産業の創出等、これを明示することにしたものでございます。したがいまして、「個人情報の有用性に配慮しつつ、個人の権利利益を保護すること」という現行法の目的の趣旨を今回の法案で変更するものでは決してなく、引き続き、個人情報の取り扱いにつきましては、その保護と利活用をバランスよく推進してまいりたいというふうなことでございます。

個人の権利利益の保護が主目的

この山口大臣の答弁はやや分かりにくいのですが、個人情報保護法の立法過程に簡単に振り返ってみます。

「個人情報の有用性に配慮しつつ」とは、個人情報保護法制化専門委員会の「個人情報保護基本法制に関する大綱(中間整理)」(2000年6月2日)の原案の段階で、個人情報…の適正な利用を「図りつつ」であった文言が、個人情報の適正な利用に「配慮しつつ」と修正され、さらに「個人情報の有用性に配慮しつつ」と再修正されたものです(個人情報保護法制化専門委員会第17回配布資料同委員会第24回議事録藤井審議官説明)。
個人情報保護法制化専門委員会の小早川光郎(東京大学教授)委員長代理は、2000年6月9日に個人情報保護検討部会で同大綱(中間整理)の目的について、「ここでは、情報通信技術の発展による大量の個人情報の流通、蓄積及び利用という実態を立法化の前提としております。そして、個人情報の利用に配慮しつつ、主たる目的を「個人の権利利益を保護すること」とした点に特色があると考えております」と説明しています(「個人情報保護基本法制に関する大綱案(中間整理)」説明要旨)。
また、上記の修正は、高度情報通信社会の個人情報の高度利用は必然的に図られていくのであり、個人情報の適正な利用のために積極的な施策を本法が図るかのごとき印象を受ける文言を修正し、本法の目的が個人の権利利益の保護にあることを明確にするとの趣旨からでた修正であると説明されています(専門委員会13回議事録高橋委員・上谷委員発言16回議事録)。

国会の審議でも、同様の説明が次のようになされました(衆議院個人情報保護に関する特別委員会議事録第3号細田博之国務大臣答弁)。

細田国務大臣 まず、個人情報の保護と利用のバランスについてでございますが、このほど野党におかれましても、野党案というものをまとめられました。その基本的な目的は非常に近いものがございまして、IT化の進展した現在、個人に関する情報が膨大な蓄積が行われ、それに伴っておかしな形での漏えい、移転等が行われて、非常に個人にとって被害が発生しておるから何らかの法制が必要だという意味では、与野党が一致した認識に立ってのこの法案の審議の開始だと承知しております。このことは非常に意味のあることであると思っております。
そこで、政府といたしましては、こういった個人情報の取り扱いがますます拡大している中で、個人情報の適正な取り扱いを通じまして個人の権利利益を保護すること、これが第一の目的でございます。しかしながら、個人のニーズを事業に的確に反映させたり、迅速なサービスの提供を実現し、事業活動などの面でも国民生活の面でも欠かせないということにかんがみまして、政府案第一条におきまして「個人情報の有用性に配慮しつつ、」と規定し、個人情報の適正な取り扱いを確保するに当たっても、こうした側面を十分に踏まえて個人情報の利用と保護の調和が図られなければならないということにしておるわけでございます。

こうした立法過程の経緯のほか、個人情報保護法の立法過程で、行政機関等個人情報保護法制研究会の委員で、パーソナルデータの利活用に関する検討会座長であった宇賀克也教授の大著『個人情報保護法の逐条解説[第5版]』にも次のように書かれています。

「個人情報の有用性に配慮しつつ、個人の権利利益を保護する」とは、個人の権利利益の保護のみを唯一絶対の目的とするのではなく、個人情報の有用性も斟酌することを意味しているが、両者を対等に比較衡量するのではなく、個人の権利利益の保護が最重要の目的であることも表現している。

以上から、「個人情報の有用性に配慮しつつ」とは、個人情報の有用性と個人の権利利益の保護が同じレベルにある、または個人情報の有用性が優先する趣旨ではなく、あくまで個人の権利利益を保護することを主目的とした表現であることが分かります。

立法の背景-高度情報通信化社会の進展

いきなり改正部分に集中してしまいましたが、第1条の目的には他にどのようなことが書いてあるのでしょうか。

まず、立法の背景が書かれています。「高度情報通信社会の進展に伴い個人情報の利用が著しく拡大していることに鑑み」の部分です。

高度情報通信社会とは、高度通信社会推進本部の基本方針で、次のように説明されています。

「高度情報通信社会とは、人間の知的生産活動の所産である情報・知識の自由な創造、流通、共有化を実現し、生活・文化、産業・経済、自然・環境を全体として調和し得る新たな社会経済システムである。このシステムは、制度疲労を起こした従来の大量生産・大量消費を基礎とするシステムにとって代わり、『デジタル革命』とも言える変革の潮流を生み、経済フロンティアの拡大、高コスト構造の打破、活力ある地域社会の形成や真のゆとりと豊かさを実感できる国民生活等を実現するものである。」(高度情報通信社会推進本部決定「高度情報通信社会推進に向けた基本方針」1998(平成10)年11月9日)

個人情報保護法は、この高度通信社会推進本部に置かれた個人情報保護法制化専門委員会で検討されましたが、同委員会の「個人情報保護基本法制に関する大綱」には、「情報通信技術は大量かつ高度に処理された情報を迅速かつ広範に流通させ、その利用を可能とする」と位置付けられています。

以上から、第1条の「高度情報通信社会」とは、高度情報通信社会推進に向けた基本方針や個人情報保護基本法制に関する大綱にいう内容を指すものと理解できます。

さて、個人情報保護法の立法の背景をもう少し詳しく検討しましょう。
立法されたのは、「高度情報通信社会の進展に伴い、個人情報の利用が著しく拡大」したことにあります。立法当時、行政機関や民間企業等全般にわたり、コンピュータやインターネット等を用いた情報通信技術の発展、普及は目覚しいものがあり、これらの情報通信技術は大量かつ高度に処理された情報を迅速かつ広範に流通させ、その利用を可能とし、経済社会の発展等に大きく貢献することが期待されていました。特に、電子政府の推進のため、IT戦略本部において、日本のIT化の促進のためにさまざまなe-Japan重点計画が作成され、その計画の実施に際し、情報化を図り、国民の利便性、行政サービスの向上等を目指していました。このような情報通信技術の活用による大量かつ多様な個人情報の流通、蓄積、利用は、一方で、個人ニーズの事業等への的確な反映や迅速なサービス等の提供を実現し、事業活動等の面でも国民生活の面でも欠かせないものとなっています。
しかし、反面、個人情報の取扱いの態様によっては、個人の権利利益を損なうおそれをも増大させていました。そこで、プライバシー等の侵害が発生する、あるいは情報社会における弊害が発生する中で、国民生活を守るために必要な基盤法制を整備する必要が生じたのです(以上、専門委員会「個人情報保護基本法制に関する大綱」1.目的)。

また、直接的なきっかけとしては、住民基本台帳法の改正により、国民に11桁のコード番号をつける住基ネットワークができ、個人情報の政府の管理の在り方に対する疑問とともに、これらの情報が民間に流れるのではないかとの懸念が生じていました。また、公的部門・民間部門を問わず、個人情報が流出が近年大きな社会問題となってきたこともあげられるでしょう。

さらに、国際的にも、個人情報保護に関する取組が進められており、特に、EUにおいては、個人情報の保護のレベルが十分でない第三国への個人情報の移転を制限しています。こうした状況や電子商取引の急速な拡大等を背景に、国際的にも整合性を保った国内法制の整備が急務となっていることも個人情報保護法制定の背景となっています(専門委員会「個人情報保護に関する法律案」Q&A)。

これらの状況を背景に、個人情報保護法は、より良いIT社会の実現に向け、その制度的基盤の1つとして、個人情報保護のための仕組みを整備しようとするものと位置付けられていました(上記Q&A)。

4つの基本となる事項

個人情報保護法は、基本的となる事項を4つあげ、本法の実施の手段としています。

第一は、公的部門・民間部門を通じ、個人情報を取り扱うすべての者が、個人情報の適正な取扱いにあたっての一般ルールを「基本理念」として定めることです(第1章)。

第二は、国及び地方公共団体の責務を定めることです(第2章)。

第三は、政府による基本方針の作成その他の個人情報の保護に関する施策の基本となる事項を定めることです(第3章)。

第四は、個人情報取扱事業者(個人情報をコンピュータ・データベースなどに入れて事業に用いている事業者)については、特に具体的なルールを個人情報取扱事業者の義務として定めることです(第4章)。個人情報取扱事業者は、あらゆる事業分野を対象としています。立法当時の説明では、業種業態を問わずあらゆる事業分野において、ITを活用した大量かつ多様な個人情報が広く流通し、利用されるようになっており、これらの中には、いわゆる事業法が制定されていないものも少なくなく、個別の事業法で個人情報保護を図ろうとすれば、事業法がない分野の事業者には何ら実効的な規律が及ばず、個人の権利利益保護に欠けることになると説明されていました(Q&A)。

個人の権利利益とは

個人の権利利益とは、個人情報に関わる個人の権利利益であり、その内容は、プライバシーの権利や自己情報コントロール権を含む人格的な権利利益だけでなく、財産的な権利利益をも含んでいます。

第1条の文言のみからは、権利利益の内容は必ずしも明らかではありませんが、基本理念(3条)の解釈において、「個人情報は、いわゆるプライバシーまたは個人の諸自由に密接に関わる情報であり、その取扱いの態様によっては、個人の人格的、財産的な権利利益を損なうおそれがある」(個人情報保護基本法制に関する大綱2.基本原則)とされていることから、本条の権利利益は、人格的権利および財産的権利と考えられます。これは、個人の人格が個人情報という形で外に出て行くときに、保護されるべき権利利益がいろいろな形で出てくることを考慮したものと説明されています(「〔座談会』個人情報保護基本法制大綱をめぐって」ジュリスト1190号9頁)。
もっとも、個人情報保護法の保護の中心は人格権であり、特にその中心はプライバシーの権利であると説明がなされています(藤原静雄「個人情報保護法案について」季刊行政管理研究95号(2001年)4頁)。国会審議では、細田博之国務大臣が、「自分の個人の情報が不適正に取り扱われることによって侵害されるというものは、一種の、大きな意味でのプライバシーの権利であると思っております」と答弁しています(第156回国会衆議院個人情報の保護に関する特別委員会議事録第8号)。

さらに、個人情報を媒介とする個人の人格的権利利益を中心に、権利利益が具体的に侵害される前段階の侵害のおそれや個人の不安感なども幅広く保護する趣旨も見て取れます(専門委員会13回議事録事務局説明参照)。

自己情報コントロール権?

第1条において、プライバシーの権利または自己情報コントロール権の文言を明記することかどうかが立法過程で議論されました。
個人情報保護法については、①仮に伝統的な意味でのプライバシーの権利(私事を公開されない権利)を規定すると、本法が本来保護しようとしている範囲がかえって狭くなるおそれがあり、また②プライバシーの権利のうち自己情報コントロール権を規定すると、その権利の内容、外延について学説上コンセンサスがあるわけではなく、解釈の対立を生むことになりかねないとして、プライバシー権、自己情報コントロール権はいずれも書き込まれませんでした(専門委員会13回議事録高橋・藤原・上谷委員発言、第156回衆議院個人情報の保護に関する特別委員会議事録第2号)。

ただし、憲法の問題とのつながりを示すために、「個人の尊厳」や「個人の人格の尊重を確保し」という表現を目的規定に盛り込むことが検討されました(専門委員会13回議事録16回議事録)。そして、最終的に基本理念(3条)で「個人の人格尊重の理念の下に」という表現が盛り込まれたのです。この文言は、個人の請求権をたとえば人格権などを根拠として構成する場合に、憲法13条との関連を示す際に重要となるでしょう。

こうした過程は国会では次のように説明されています。

細田国務大臣 桝屋議員の御見解に心から敬意を表するものであります。
いわゆるプライバシーの権利というのがありました。私どもが大学で法律を学んでいるころは、伊藤正巳教授が、プライバシーの権利というのがある、これを何とか、判例上も定着させ、学説上も裏打ちをして、一つの権利として定着しようということを非常に御熱心に言われて説かれておったわけでございますけれども、いわゆる「宴のあと」事件東京地裁判決が昭和三十九年に出たことをきっかけにいたしまして、幅広く、権利としてのプライバシーの権利、これも、よく考えてみますと、民法上の不法行為の要件を考えるときに、単なる故意過失、具体的な財産上の損害等あるいは名誉毀損的なもの以外にプライバシーの権利があるということで、初めてそのような適切な具体例が出て、プライバシーの権利というものが認められ、今や押しも押されもしない権利として確立しているわけですね。
したがいまして、最近、個人の情報について、さまざまな要素で情報漏れが起きたり、個人としては非常に困るような情報がどう取り扱われるんだということについては、非常に関心が深いことは事実でございます。ただ、そのことを、個人のいわゆるコントロール権ということで定義を今できるかといえば、もうちょっとさらに実例を積み重ねていって、学説等においても徐々に確立していくような筋合いのものではないかなと思うのでございます。
先ほど桝屋委員がおっしゃいましたように、この法律におきまして、それぞれ規定がございまして、本法案の「目的」におきまして、明記はしておりませんが、個人の権利利益を保護する観点から、事業者による個人情報の取り扱いに対する本人の関与を重要な仕組みと位置づけて、開示、訂正、利用停止、第三者提供に当たっての本人同意について明確にしたということは、おっしゃいましたような、それを何権というかは別といたしましても、一つの人格尊重の権利を組み込んだものだと考えておりまして、それを御理解いただきまして、この法律に基づきまして、今後さらに、こういった概念を精緻に組み上げていくことが必要ではないか。
外国の例を見ましても、例えば労働組合における問題とかいろいろなことが入っておるようでございますし、自己情報コントロール権という中身を見ましても、非常に学説等も分かれているようでございますので、私は、この権利の名称を表に出して議論することは余り適切でないという観点で申し上げたいと思います。

情報公開法の立法過程でも目的規定に「知る権利」を書き込むべきか否かが議論されました。学説上解釈の対立があるとされ、記載が見送られました。法律の目的規定に「権利」を記載することに、政府も国会もほぼ消極的といってよいでしょう。
個人の権利利益が侵害されたと主張して訴訟を提起する際、裁判所が解釈する条文の中には法の目的規定が含まれます。忙しい裁判官がいちいち国会審議の議事録を確認するとは思えませんし、裁判官は憲法の議論ではなく、具体的な法律の条文を重視する傾向があります。また、当事者を代理する弁護士が丹念に立法過程を追い、主張を組み立てているともいいがたいところです。弁護士が代理人となっていない本人訴訟であれば、なおさらかもしれません。
上記の国会審議のように、「人格尊重の理念を組み込んだもの」が実務においてどのように機能するのかについては、今後の様々な事案の推移を見て確認していく必要があるといえるでしょう。

*本投稿は、拙著『個人情報保護法 逐条分析と展望』青林書院2003年)に加筆修正したものです。

弁護士(第二東京弁護士会・NY) Gerogetown University Law Center LLM修了 早稲田大学法学部卒業 情報法の分野に特に関心を寄せています。このサイトでは、情報法に関する情報を発信しています。5月末までは改正された個人情報保護法の記事を集中してUPする予定です。 私の詳しいプロフィールは、サイドバーのLinkedInをクリックしてご覧ください。